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Shueishagakugei

謹んで「熊本地震」災害のお見舞いを申し上げます。

熊本地震により甚大な被害が発生いたしました。
お亡くなりになられた方々のご冥福をお祈りいたしますとともに、
被災された皆様に心よりお見舞い申し上げます。
一日も早く平穏な日々が戻りますよう、そして復旧がなされますよう心よりお祈り申し上げます。

(株)集英社

  • 集英社・熊本地震災害被災者支援募金のお知らせ

謹んで地震災害のお見舞いを
申し上げます。

東日本大震災により被災された皆様に、心からお見舞い申し上げます。
また、被災地等におきまして、救援や復興支援など様々な活動に全力を尽くしていらっしゃる方々に、深く敬意と感謝の意を表しますとともに、一日も早く復旧がなされますよう心よりお祈り申し上げます。

(株)集英社

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Columns

時事問題や社会現象、文化、スポーツまで現代の動きを各界の専門家が解説。

繰り返される「住まいの貧困(ハウジングプア)」の悲劇

その背景には何があるのか?

 私たちの暮らしは、安定した「仕事」と「住まい」によって成り立っている。しかし、非正規雇用の拡大などから仕事や収入は不安定となり、失業や病気などをきっかけにホームレスや「ネットカフェ難民」、または劣悪な「脱法ハウス」の住人となるケースも後を絶たない。こうした「貧困ゆえに居住権が侵害されやすい状態」を「住まいの貧困(ハウジングプア)」と定義したのが立教大学大学院特任准教授の稲葉剛氏だ。同氏は「日本には『住まいは基本的人権である』という理念が根づいていない」と指摘する。

北九州「日払いアパート」での火災

 2017年5月7日、北九州市小倉北区の木造アパート「中村荘」で火災が発生し、6人が犠牲となる惨事となった。
 2階建ての中村荘には4畳半から6畳の居室が16室あり、浴室・トイレ・台所は共用となっていた。昔ながらの下宿屋といった間取りだが、私たち生活困窮者支援の関係者はこのタイプの木造アパートを「ドヤ型アパート」と呼んでいる。東京・山谷や大阪・釜ヶ崎などにある簡易宿泊所(俗称で「ドヤ」と呼ばれる)とあまり居住環境が変わらないアパートという意味である。
 その後の報道で、中村荘は居住環境だけでなく、その使われ方も「ドヤ」に近いものであったということが明らかになった。中村荘は日払いで宿泊することが可能であり、最初の1カ月の家賃は1日500円で敷金・礼金、連帯保証人は不要。2カ月目以降も1日900円で宿泊することができたそうである。日雇い労働者の短期的な滞在場所として使用されていたほか、福祉事務所や生活困窮者支援のNPOも、ホームレスの人が生活保護を申請した際の当面の宿泊場所として紹介していたようだ。ホームレスの人たちの中には、連帯保証人はもちろん、本人確認書類もすぐには用意できない人が少なくないが、そうした人たちでも受け入れてくれる宿として、支援現場では重宝されていたのだろう。
 中村荘については、実質的に不特定多数の人が利用する「ドヤ」でありながらも、防火対策が不十分であったのではないか、という点が指摘されている。北九州市は、中村荘の運営会社と入居者との間に賃貸借契約が結ばれていたことをもって、旅館業法上の「簡易宿泊所」にはあたらないという見解を示したが、5月17日には同じ運営会社が運営する2軒のアパートに立ち入り検査を実施し、防火扉の管理や誘導灯の設置など、共同住宅に求められる消防法や建築基準法の規制をクリアしていないとして是正指導を行った。火災が発生するまで、市の消防局や建築都市局はこのアパートの存在を認知しておらず、生活保護を担当する保健福祉局の間での情報共有も行われていなかったようである。
 今後、北九州市は、福祉事務所のケースワーカーが生活保護世帯の訪問を行う際には消防設備の確認を行い、市消防局に情報を提供する取り組みを始めるとしている。
 福祉行政は、生活困窮者の「健康で文化的な最低限度の生活」(憲法25条)を保障することを任務の一つとしている。他方で、消防や建築行政は、市民が安心・安全に暮らせる環境を整備することをめざしているはずだ。
 両者がめざしている方向性は異なっていないはずだが、ではなぜ連携が取れていないのだろうか。
 私はそこに「住まいは基本的な人権である」という理念が根づいていない日本社会特有の問題点が隠されていると考えている。

繰り返されてきた福祉の「受け皿」での火災

 生活保護利用者の「受け皿」として福祉行政が活用してきた宿泊施設で火災が発生し、利用者が死亡した後に、建築基準法などの法令違反が見つかる、といった事例は、これまで何度も繰り返されてきた。
 2009年には群馬県渋川市の無届け老人ホーム「たまゆら」で火災が発生し、入居者10人が犠牲となった。10人中7人は東京都内の自治体から送り出されていた生活保護利用者であることが判明し、都内では低所得者向け高齢者施設が不足しているため、福祉行政が遠隔地の無届け施設に依存せざるをえなくなっている状況が浮き彫りになった。
 火災後、「たまゆら」にはスプリンクラーや自動火災報知器がなく、消防法に違反していたことや、建築基準法に基づく県への申請をせずに増改築を繰り返していたことが判明した。業務上過失致死罪で起訴された運営団体の理事長には、執行猶予付きの有罪判決が下された。
 厚生労働省は火災後、無届け老人ホームに届け出を求める通知を都道府県などに出した。その一方で、消防庁や国土交通省も無届け老人ホームに対して緊急点検を実施し、消防法や建築基準法に違反する物件については是正指導を行ったが、いずれも後手後手の対応だったと言わざるをえない。
 15年には川崎市の簡易宿泊所で火災が発生し、生活保護を利用している単身高齢者ら11人が亡くなった。ここでも福祉事務所が生活保護を申請した高齢者の「受け皿」として、ドヤを活用している実態が明らかになった。
 火災のあったドヤは、築50年以上経った木造の2階建てであったが、経営者は部屋数を増やすため、建築基準法で義務付けられた「耐火建築物」に改めることを怠って、木造のまま3階建てに増改築していた。国土交通省は火災後、全国の簡易宿泊所に対して、緊急点検を実施し、建築基準法違反が見つかった物件については是正指導を行った。
 また川崎市では、ドヤに居住する生活保護利用者がアパートに移るための支援を強化すると共に、木造のドヤの3階部分には居住しないようにという指導が行われた。

「脱法ハウス」を福祉事務所が紹介

 幸いにして火災で死者が出る事態には至っていないものの、消防法や建築基準法に違反する「脱法ハウス」にも、生活保護の利用者が暮らしていたことがある。
「脱法ハウス」とは、共同住宅に課せられている法的な規制を逃れるために、「レンタルオフィス」や「貸し倉庫」という名称で営業しているシェアハウスを指す言葉である。13年には毎日新聞の報道をきっかけに、家賃水準の高い都心部を中心に、窓のない2~3畳に仕切られた小スペースに多くの若者たちが暮らしている実態がテレビや新聞で注目されるようになり、国会でも議論になった。国土交通省は報道を受けて通知を出し、明らかに違法であると認定。「違法貸しルーム」という名称で実態調査と是正指導に乗り出した。
「脱法ハウス」の中には、国土交通省の規制強化を受けて閉鎖に追い込まれるものも出てきたが、国土交通省は箱モノの規制にしか関心がなく、閉鎖によって居所を失ってしまう人たちへの支援策は提示されていなかった。私が世話人を務める「住まいの貧困に取り組むネットワーク」は、東京都千代田区にある「脱法ハウス」が閉鎖されると聞き、そこの入居者と連絡を取って、入居者への個別支援に乗り出した。

 入居者の多くは、生活保護基準より少し多い程度の収入しかないワーキングプアだったが、中には千代田区で生活保護を利用している男性もいた。経緯を聞くと、アパートを探す際に「千代田区内では、生活保護基準で借りられるアパートが見つからない」とケースワーカーに相談したところ、「こんなところがある」とケースワーカーが紹介したのが「脱法ハウス」だったというのだ。「脱法ハウス」業者での契約にケースワーカーも立ち合い、入居後も窓のない部屋にケースワーカーが定期的に家庭訪問に来ていたという。
 私たちは千代田区福祉事務所に申し入れを行い、千代田区側はケースワーカーの対応が適切でなかったと認めた。翌年3月に厚生労働省は、全国の自治体の生活保護担当者が集まる会議において、生活保護利用者が「脱法ハウス」に暮らしていることが判明した場合は、適切な住まいへの移転を支援するようにという方針を新たに示した。
 国土交通省が14年に発表したシェアハウス入居者の実態調査によると、居室面積が5平方メートル未満の極端に狭い物件か、窓のない物件に暮らしている人のうち、11%が生活保護を利用していることが判明している。
 ここでも、「健康で文化的な最低限度の生活」を保障するはずの生活保護制度を利用しているにもかかわらず、「健康で文化的」とは言えない劣悪な居住環境のもとで暮らしている人が多数存在していることが確認されているのだ。

「ハードルの低さ」と「安心・安全」は両立できるか?

 これらの実態は、言うなれば、市役所の3階にある建築課の職員が市内にある建築基準法違反の物件のチェックをしている最中に、2階にある福祉課の職員が窓口に来た生活困窮者をせっせと法令違反の宿泊施設に送り込んでいる、といった状況を意味している。行政の縦割りの弊害は大きいと言えよう。
 ただ、私は法令遵守を徹底すれば、それで良いと言っているわけではない。北九州市の中村荘のような場所は、法的にグレーゾーンであったがゆえに、様々な事情を抱える生活困窮者に対してハードルを設けることなく、破格の宿泊費で受け入れることができていた、という側面があるからだ。「脱法ハウス」問題に典型的であったように、規制のみが進んで、適切な住まいを確保するための支援が行われなければ、生活困窮者は結果的に行き場がなくなってしまう。実際に、「脱法ハウス」への規制が強化されて以降、閉鎖されたハウスに暮らしていた人々は拡散し、以前より見えにくくなってしまった。ネットカフェなど他のグレーゾーンの場所に移った人が多いと見られている。
 求められているのは、受け皿としての「ハードルの低さ」と「安心・安全」を両立する施策である。それは福祉政策を主管する厚生労働省と住宅政策を主管する国土交通省が連携をしていく以外に実現不可能であろう。

新たな住宅セーフティネットへの期待

 そこで、私が注目しているのは、2016年12月に始まった「福祉・住宅行政の連携強化のための連絡協議会」である。
 この連絡協議会には、厚生労働省の社会・援護局長や国土交通省の住宅局長を筆頭に関係局の職員が揃って参加し、今後、生活困窮者や高齢者、障害者、ひとり親家庭などを支えるセーフティネット機能の強化に向けて、福祉行政と住宅行政の連携を深めていく、という方向性が確認された。
 連絡協議会の開催要項には、「住まいは生活の拠点である。そして、その住まいに医療・介護・生活支援等のサービスを包括的に提供する体制を地域ごとに構築することが生活を支えるために不可欠である」という文言が掲げられた。これはまさに、早川和男神戸大学名誉教授が提唱してきた「居住福祉」の理念そのものである。
 また、この理念を現実化するための方策の一つとして、今年(2017年)4月、国会で改正住宅セーフティネット法(住宅確保要配慮者に対する賃貸住宅の供給の促進に関する法律)が成立した。この法改正は、高齢者、障害者、子育て世帯、低所得者など、賃貸住宅市場で住宅の確保に困難を抱えている人たちを「住宅確保要配慮者」と位置づけ、都道府県ごとに空き家の登録制度を新設して、オーナーが登録に応じた空き家を活用することで「住宅確保要配慮者」の入居を促進しようとするものである。
 増え続ける空き家を活用した新たな住宅セーフティネット制度の創設は、私自身も長年、提言してきたことである。近年、相対的貧困率の割合は上昇傾向にあるが、それと寄り添うように上がってきているのが全国の空き家率である。空き家を低所得者向けの住宅支援に活用することで、状況は改善すると私は訴えてきたが、今回の法改正にあたっては、私自身も衆議院国土交通委員会の参考人質疑に呼んでいただき、意見陳述をさせていただいた。

 国土交通省は、空き家の登録制を創設するだけでなく、登録住宅のオーナーに補助金を出し、低所得者が入居できるように家賃を下げる仕組み(家賃低廉化措置)を導入するとしているが、この部分は改正法の条文の中に盛り込まれず、予算措置にとどまっている。そのため、将来にわたって予算を確保できるのかが懸念材料になっているが、法改正の基本的な方向性は支持できる内容になっている。空き家の登録制度は今秋から始動する予定だ。

「住まいは人権」を実現するために

 私は1994年、新宿駅西口に出現した路上生活者のコミュニティ、「新宿ダンボール村」に出会って、生活困窮者支援の活動を開始した。以来、路上生活者に限らず、住まいを失った生活困窮者の相談支援に関わってきたが、そこで感じてきたのは「行政の縦割りが問題の解決を阻んでいる」という問題だ。
 国内で、住まいを失った生活困窮者の問題が顕在化して四半世紀になろうとする今日、遅きに失したとは言え、行政の縦割り構造を克服しようという動きが国のレベルで始まったことは大いに歓迎したい。この動きを注視しながら、「住まいは基本的人権である」という居住福祉の理念の実現に向けて、働きかけを続けていきたい。

稲葉剛
(立教大学大学院特任准教授/一般社団法人つくろい東京ファンド代表理事)

稲葉剛

1969年、広島県生まれ。東京大学教養学部卒業。94年から東京都の新宿を中心に野宿者の支援運動に参加。2001年、認定NPO法人「自立生活サポートセンター・もやい」を設立。貧困問題の相談や支援に取り組む。14年、一般社団法人「つくろい東京ファンド」を設立し、空き家・空き室活用による低所得者支援を事業化。15年、立教大学大学院21世紀社会デザイン研究科特任准教授に就任。著書に『ハウジングプア』(09年、山吹書店)、『生活保護から考える』(13年、岩波書店)、『鵺の鳴く夜を正しく恐れるために』(15年、エディマン)、『貧困の現場から社会を変える』(16年、堀之内出版)など。共著書も多数。

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